Onzekerheid als planningsinstrument

Toekomst

Op verschillende fronten in de ruimtelijke planvorming zijn we bezig met vraagstukken in de toekomst. Soms wat verder weg, soms wat dichterbij. Daarbij ontstaat al snel de behoefte om houvast te krijgen ten aanzien van deze toekomstige vraagstukken en dilemma’s. Aan welke normen moeten de oplossingen voldoen, voor welke behoefte moeten wij oplossingen bieden, hoe hoog? hoe veel? hoe lang? Legitieme vragen en een deel van onze expertise is erop gericht om grip te krijgen op deze dilemma’s en vooral… om antwoorden te krijgen op deze vragen.

Vervolgens gaat de vakdiscussie over het (on)waarheidsgehalte van de antwoorden, de juistheid van de rekenmodellen, de betrouwbaarheid van de prognoses en de bandbreedte die als reëel verondersteld mag worden. Dit is volledig te begrijpen vanuit de klassieke benadering om te willen én kunnen plannen. Onze sterke planologische traditie in Nederland komt hier ook uit voort, echter… Zijn we met deze benadering nog wel opgewassen tegen de ruimtelijke dilemma’s van de toekomst? En weten we eigenlijk wel wat deze dilemma’s behelzen? Een groeiend aantal invloeden zorgt ervoor dat die dilemma’s helemaal niet zo zeker in te kaderen zijn. Bij het oppakken van deze dilemma’s in de ruimtelijke planning is het mijns inziens de moeite meer dan waard de focus fundamenteel te verleggen. Aan de hand van twee voorbeelden wil ik illustreren op welk front de ruimtelijke planning een aanzienlijke stap voorwaarts kan maken in haar denken.

Kustveiligheid

Afgelopen jaar had ik het genoegen een bijdrage te mogen leveren aan één van de pilot-projecten in het kader van het 'Ruimtelijk ontwerpen met water', voortkomend uit het Actieprogramma Ruimte en Cultuur van VROM. Het betrof het ontwerpend onderzoek aan het veilig maken van de stedelijke waterfronten van het voormalige eiland Walcheren. Het grootste deel van de Noordzeekust van Walcheren is één van de zwakke schakels in de Nederlandse kustverdediging. In twee kustvakken zijn maatregelen in uitvoering genomen. In andere kustvakken, waaronder de waterfronten van Vlissingen, Zoutelande en Westkapelle, zijn dergelijke maatregelen op langere termijn (na 2020) nodig.

Er is nu nog tijd om over na te denken. De uitdaging is om tot een visie te komen hoe de toekomstige kustversterking kan worden geïntegreerd met de stedenbouwkundige ontwikkelingen en de maatschappelijke acceptatie van de maatregelen. De opgave is te onderzoeken welke innovatieve oplossingen mogelijk zijn. De vraag is of daarbij sprake kan zijn van een geleidelijk adaptatieproces of dat dit beter in grote stappen kan gebeuren. Het is onzeker met welke snelheid de zeespiegel stijgt. Durf dat te onderkennen en handel vanuit dat vertrekpunt. De weg tussen nu en de verre toekomst bestaat uit ontwerpen per decimeter zeespiegelstijging. Dit principe leidt tot flexibele scenario’s waarbij de benodigde ruimte voor de kustversterking op termijn beschikbaar komt. In de planning wordt dus niet nu al geanticipeerd op de maximale zeespiegelstijging ooit. Hierdoor wordt voorkomen dat onevenredige ruimteclaims nodig zijn voor kustversterkingen, die pas op langere termijn nodig zijn. In een later stadium wordt op basis van de dan actuele noodzaak bepaald, welke stap aan de orde is.

Het project laat zien dat een omslag in denken nodig is: stop met ‘normdenken’ ten aanzien van kustveiligheid en leer om te gaan met onzekerheden in de toekomst, ontwikkel flexibele concepten die anticiperen op die onzekerheid. De waarde die deze fundamenteel andere denkwijze heeft, werd nog eens extra duidelijk gemaakt door de scherpe reacties op het advies van de Deltacommissie in september van het afgelopen jaar. De hele vakwereld, maar ook de politiek, reageerde direct uiterst scherp op de door de Deltacommissie veronderstelde zeespiegelstijging van 0,65 tot 1,30 meter in 2100 en van 2 tot 4 meter in 2200. Het debat ging vervolgens alleen nog maar over het (on)waarheidsgehalte van deze getallen en de aannames die eraan ten grondslag lagen. Het debat ging absoluut niet meer over oplossingen en hoe je om kunt gaan met onzekerheid in de planvorming. Het normdenken stond het echte debat in de weg. Willen wij het normdenken loslaten dan moet je de onzekerheden durven accepteren als gegeven en daarop anticiperen.

Woningvoorraad

Evenals een aantal andere regio’s in Nederland, voornamelijk wat meer aan de flanken van ons land gesitueerd, manifesteert zich in Zuid-Limburg ook nadrukkelijk de krimp. Bestuurders en vakspecialisten zoeken naar oplossingen hoe je krimp zo veel mogelijk het hoofd kan bieden. Daar komt in deze tijd dan ook nog eens een economische crisis bij als extra lastige factor. In gebieden waar demografische krimp een gegeven is hoeft dit nog niet direct te leiden tot een afname van het aantal huishoudens, en daarmee dus de behoefte aan woningen. Door een verlaging van de gemiddelde woningbezettingsgraad of huishoudengrootte kan het toch nog zijn dat voor de komende jaren er sprake is van een groeiende woningbehoefte.

In gebieden waar de demografische krimp niet meer een tegenkracht heeft in dit principe, zal de woningbehoefte afnemen en wordt daarmee dus ook een deel van de woningvoorraad ‘overbodig’. Naast het feit dat dit een sterke -  en veelal negatieve - invloed heeft op de (particuliere) woningmarkt en de waardeontwikkeling, biedt dit grote kansen. Althans, dat zeggen we graag hardop tegen elkaar. Immers nu ontstaat de mogelijkheid om een kwaliteitslag te maken in de slechte woningvoorraad; de opgave lijkt nog één maal (zwaar) te investeren, maar dan vooral in kwaliteit. Dat dit een enorme investeringsopgave met zich meebrengt mag duidelijk zijn; twee woningen slopen en één woning terugbouwen en dan ook nog een investering plegen in de kwaliteit van het publieke domein…daar moet veel geld bij! Dat dit laatste zo manifest is, komt vooral door onze eigen visie ten aanzien van vastgoed en niet in de laatste plaats de financieringstructuur die daaraan gekoppeld is.

Decennialang gingen wij uit van de zekerheid van groeiende vraag en de zekerheid van waardestijging. Bouwen deden we voor ‘de eeuwigheid’ (ofschoon we elkaar wijs maakten dat dit echt niet zo was) en het financieren van vastgoed gebeurde vooral volgens het principe: hoe harder de gestapelde stenen waren en hoe langer zij bleven staan, des te makkelijker was het om dat te financieren. Vanuit bancair oogpunt heel logisch. Echter wat gebeurt als de eerder veronderstelde zekerheden geen zekerheden blijken te zijn? Groei vlakt af en krimp zet in, waardestijging vlakt af en wordt waardedaling. Op woningen hebben we niets afgeschreven - in tegenstelling tot een aantal andere Europese landen ‘verwonen’ wij niets - en de boekwaardes, tja…ergens zal iemand de tol betalen. En wat doen we, als we tenslotte geaccepteerd hebben de rekening daarvoor te (laten) betalen.

We investeren (nog één keer!) in kwaliteit en realiseren een nieuw stukje woningvoorraad, wederom voor de ‘eeuwigheid’. Uitgangspunt daarbij: we veronderstellen dat we nu echt ‘zeker’ weten dat dit robuust genoeg is voor de toekomst. Demografische en economische modellen leveren ons immers de toekomstige normen, waaraan wij nú de planvorming laten voldoen. De lering uit het verleden zou een fundamenteel andere visie op moeten leveren: durf de onzekerheden te accepteren, probeer niet te voldoen aan de vermeende toekomstige normen maar ontwikkel flexibele oplossingen. Dit betekent anders bouwen, maar ook anders omgaan met financiering van vastgoed.

Dus…

Gaan we uit van de door onszelf voorgehouden schijnzekerheden, dan zullen we in de toekomst vergelijkbare dilemma’s op te lossen hebben en weer dezelfde valkuil treffen. Ik pleit nadrukkelijk voor het verleggen van de focus naar de onzekerheden en het ontwikkelen van flexibele ruimtelijke concepten die daarop kunnen anticiperen. Dit vraagt overigens om meer dan alleen ‘anders denken’, daarvan ben ik me terdege bewust. Het vraagt om het opzoeken van de grenzen van bestaande conventies. Sectorale wet- en regelgeving is gebaseerd op diezelfde schijnzekerheden, evenals onze traditionele planningsdogma’s. Vakonderwijs en onderzoek hebben daarin eveneens een belangrijk aandeel.

Onzekerheden als ‘planningsinstrument’ betekent ook ‘durven experimenteren’ en wellicht af en toe ‘het verlies nemen’. En als we ons daarvan bewust zijn dan is dit echt geen ‘onzekere toekomst’. Andere sectoren zullen hiervan ook profiteren en zijn daarmee beter in staat om met tegenwind om te gaan. Dit zou een belangrijke stap voorwaarts kunnen zijn in de ruimtelijke planning, misschien zelfs een sprong!