De ervaring leert dat veel bezuinigingstrajecten in het verleden nauwelijks hebben geleid tot echte bezuinigingen. Kaasschaafmethoden toepassen leiden uiteindelijk tot budgetoverschrijdingen in de jaarrekening, bezuinigingen op structurele uitgaven kwamen terug als incidentele uitgaven die uiteindelijk weer structureel werden en vermindering van formatie werd opgevangen door inhuur. En er zijn altijd wel reserves die tijdelijk aangesproken kunnen worden. Toch is het voor iedereen duidelijk dat er de komende jaren bezuinigd moet worden. En deze keer met echt resultaat. De grote vraag is: hoe? Een bloemlezing uit ervaringen met eerdere bezuinigingsronden.

Noodzaak voor bezuinigen

Veel gemeenten staan er financieel niet goed bij. Het saldo van de jarenlange inkomsten en uitgaven is omgeslagen van overschotten naar tekorten, of er moeten forse aanslagen op de reserves worden gedaan vanwege de tekorten op de grondexploitaties. En uiteindelijk zal ook het rijk de algemene uitkering uit het gemeentefonds naar beneden bijstellen. We moeten dus zeker bezuinigen.

Tot het standaard repertoire horen dan:

• de begroting doornemen en de (vermeende) ‘lucht’ er uit halen;
• alle budgetten afromen;
• subsidies niet meer verstrekken;
• kwaliteitsniveaus van onderhoud naar beneden bijstellen;
• belastingen en retributies verhogen;
• allerhande boekhoudkundige trucs uithalen, etc. etc.

Het is echter de vraag of het direct toepassen van dergelijke oplossingen soelaas biedt. Grote klappen worden er in financiële zin niet mee gemaakt. Alhoewel: het levert grote klappen op, maar dan in negatieve zin, wanneer het verenigingsleven de nek wordt omgedraaid, de gemeente niet meer om aan te zien is en we meehelpen om de economische situatie verder in de draaikolk te laten geraken door geen geld meer uit te geven. Moeten we dan alles maar op zijn beloop laten en hopen op betere tijden? Nee, natuurlijk niet. Maar de werkwijzen die zich in het verleden niet hebben bewezen moeten nu echt vervangen worden.

Ervaringen met ineffectief bezuinigen

We zijn bij gemeenten al een aantal malen geconfronteerd met bezuinigingsronden. De uiteindelijk weinig effectieve resultaten uit die ronden delen we graag met u om er lering uit te trekken.

• De kaasschaaf
  Een bezuinigingsronde werd veroorzaakt doordat in de begroting een grote fout was gemaakt. Een inkomstenpost van behoorlijke omvang was tweemaal opgenomen. De zogenaamde ‘kaasschaafmethodiek’ werd als oplossing toegepast. Bij alles wat minder. Bij de grote budgetten werden de grootste kortingen toegepast en de personeelsformatie werd iets minder. U kent het wel. De begroting was weer snel rond en men kon over tot de orde van de dag. Uiteindelijk deed iedereen weer zijn eigen werk op de manier zoals iedereen gewend was. Na verloop van tijd bleek er eigenlijk niets te zijn veranderd. De jaarrekening liet veel overschrijdingen zien terwijl aan de andere kant budgetten stevige overschotten lieten zien en er hogere inkomsten waren dan geraamd. Op papier was er formatie uitgegaan, maar in werkelijkheid was er weinig of geen daling van formatie, echter wel extra kosten door inhuur. Per saldo was het jaarrekeningresultaat positief. Er leek geen noodzaak tot bezuinigen meer te bestaan.

• Onderzoek naar structurele budgethoogte
  Een paar jaar later was toch weer bezuinigingsronde noodzakelijk, waarbij een uitgebreid onderzoek werd gedaan. Ook de provincie en het ministerie van BZK werd gevraagd in een stuurgroep te participeren en mee te zoeken naar oplossingen. Het onderzoek richtte zich op de onderbouwing van de bestaande budgetten voor dat moment en voor structurele inzet. Daarbij werden beschikbare budgetten beoordeeld of ze structureel voldoende waren om de voorziening tot in het oneindige in stand te kunnen houden. Ook de beheerplannen voor wegen/straten, groen, kunstwerken of riolering werden beoordeeld op basis van gedefinieerde kwaliteitsnormen. Niet alleen de kostenkant werd bekeken, ook de inkomsten zijn destijds beoordeeld. De vraag werd gesteld of alle kosten wel doorberekend werden via leges of op andere wijze. De uitkomst van dit alles loog er niet om. Er was enige tijd bewust of onbewust de ogen voor de werkelijkheid gesloten. Op de ramingen van investeringsplannen werd bezuinigd. De noodzakelijkheid werd beoordeeld, de beoogde kwaliteit werd naar beneden bijgesteld zodat de investeringsbedragen konden worden verlaagd. De realiteit was dat niet alle investeringen op de geplande tijdstippen tot uitvoering gebracht zouden worden, waarna de hiermee verbonden lasten werden vertraagd en in de eerste jaren verlaagd konden worden tot 80%.

Het resultaat was een sluitende begroting met een fors aantal taakstellingen. De taakstellingen zijn echter niet allemaal en niet tot de beoogde hoogte gerealiseerd. Met name de taken die op termijn gerealiseerd moesten worden bleven achterwege, zoals reductie van het personeelsbestand en taken die de burger direct aan den lijve zou ondervinden. Hier speelde mee dat de algemene uitkering uit het gemeentefonds steeg, vooral vanwege decentralisatie van overheidstaken. Met die extra inkomsten werden echter veelal de algemene middelen vergroot, zonder voldoende rekening te houden met de nieuwe gedecentraliseerde taken. De taken uit de bezuinigingsronde werden dankzij deze nieuwe middelen niet meer uitgevoerd. De uitvoering van de missie is halverwege gestopt.

Opmaat naar strategisch bezuinigen

Nu er sprake is van verlaging van de inkomsten uit het gemeentefonds en het effect van de economische crisis door de gemeenten gemerkt wordt, moeten er werkelijk effectieve maatregelen worden genomen. De voorbeelden van bezuinigingen uit de ervaring werken niet. Maar wat dan wel?

De eerste suggestie die veelvuldig gedaan wordt is de directe bezuiniging op de formatie. Dat kan als er een duidelijke vermindering van de werkzaamheden is, waarop gereageerd wordt. Nu is het echter een reactie op een vermindering van inkomsten. De werkzaamheden zijn in feite niet verminderd. Verreweg de meeste gemeenten hebben de nodige efficiencyslagen al achter de rug en kennen een relatief hoge werkdruk. Een beperking van de formatie, zonder beperking van de werkzaamheden, levert uiteindelijk weer een toename van inhuur op, langere doorlooptijden of een slechtere dienstverlening. Een werkelijk effectieve bezuiniging op formatie is daarom geen maatregel op zich, maar kan alleen een gevolg zijn van andere maatregelen.

• Tip 1: weer beginnen bij de visie en missie
  Elke gemeente heeft in het verleden een visie en missie vastgesteld over hoe de gemeente anno het jaar X er uit wil zien. Deze visie en missie horen de basis van strategie, beleid en uitvoering te zijn. Toch lijken visie en missie nauwelijks nog op het netvlies te staan van zowel de gemeenteraad, het college als de ambtelijke organisatie. Wanneer je ernaar vraagt komt men met de beantwoording meestal niet ver. En toch is het zeker nu een belangrijk punt. Het geeft antwoord op de vraag waarom de gemeente, het gemeentelijke bedrijf, de ambtelijke organisatie nu eigenlijk bestaat. Wat is de zin van je bestaan, waarom doe je wat je doet? De missie en visie moeten zijn vertaald in een strategisch actieplan. Dit is de leidraad waarlangs je alle activiteiten afmeet of deze wel of niet bijdragen aan het bereiken van het hogere doel van de organisatie.De praktijk is dat in de loop van de tijd vele werkzaamheden al dan niet spontaan werden opgepakt zonder deze meetlat te gebruiken. Persoonlijke ambities en drijfveren van zowel het bestuur als van de organisatie en medewerker hebben geleid tot het uitvoeren van taken die geen taken zijn. Veel tijd en geld wordt daarmee feitelijk verspild. Vaak is het een gevolg van een overschot op een specifiek budget dat al dan niet via de reserves voor dergelijke leuke nieuwe dingen wordt ingezet. Dit leidt vervolgens weer tot extra structurele uitgaven. Wanneer zo een nieuw speelveldje wordt aangelegd zal er ook geld aanwezig moeten zijn voor onderhoud, voor de jaarlijkse keuring van de toestellen, etc. Bovendien is bij de bevolking de verwachting gewekt dat een dergelijke voorziening er voor altijd zal zijn. Terugdraaien is niet eenvoudig en stuit op veel weerstand. En zo wordt een incidenteel plusje uiteindelijk een structurele min, terwijl het mogelijk niets toevoegt aan missie en visie.Het is daarom zaak om de doelstellingen weer goed op ieders netvlies te krijgen. Vervolgens moet vanuit de gedefinieerde doelstellingen worden bezien welke taken geen bijdrage leveren aan deze doelstellingen om deze direct of zo spoedig mogelijk te stoppen. Uiteraard hoort hierbij ook een traject doorlopen te worden om dergelijke taken elders neer te leggen: bij het bedrijfsleven, verenigingen of specifieke bewonersgroepen. Vervolgens moet van de resterende taken en werkzaamheden worden bekeken of deze wellicht op een andere wijze gerealiseerd kunnen worden. Structureel moet de discipline worden ingevoerd om besteding van overschotten uit budgetten telkens te toetsen aan visie en missie. In feite wordt zo veel effectiever de ‘lucht uit de begroting’ gehaald.

• Tip 2: Actualiseer plannen op basis van de eigen demografische ontwikkeling
  Er werd en wordt onvoldoende gekeken naar de specifieke demografische ontwikkelingen binnen gemeenten in combinatie met de strategie en het beleid. Recent onderzoek van het RIVM onderstreept deze noodzaak. Aanleiding van het onderzoek zijn o.a. de Zuid-Limburgse bouwplannen die niet of onvoldoende zijn aangepast aan de nu al ingezette bevolkingskrimp en bevolkingssamenstelling. Het RIVM geeft aan dat de demografische ontwikkelingen per gemeente specifiek zijn en dus ook lokaal onderzocht moeten worden. Het moet uiteindelijk leiden tot een reëel beeld van de benodigde nieuwbouw van woningen: bouwen we de juiste soort woningen of bouwen we voor de leegstand? Maar ook het voorzieningenniveau en de wijze van activeren van de gemeenschap is afhankelijk van de exacte demografische toekomst van een gemeente.

• Tip 3: Strategisch omgaan met technologie
  Nieuwe technologische ontwikkelingen bieden nieuwe kansen. De dienstverlening naar de burger toe kan veel meer op de maat gesneden worden zoals zij dat willen. Er is programmatuur waardoor burgers vanuit hun stoel veel zaken digitaal kunnen regelen. Nu blijft het nog steken bij het aanvragen van een uittreksel, het downloaden van formulieren etc. Door deze ontwikkelingen hoeft er niet gewerkt te worden aan het vergroten van de openstelling van de balies, sterker nog, hier kan formatie bespaard worden. Ook de gegevensuitwisseling voor de back- en midoffice wordt steeds gemakkelijker terwijl managementinformatie sneller, vollediger en betrouwbaarder gegenereerd kan worden. Het zijn bovendien ontwikkelingen die geschikt zijn om in een samenwerkingsverband te realiseren, waardoor ontwikkel- en beheerkosten gedeeld kunnen worden. Dankzij de techniek is het zelfs niet nodig om dit tot buurgemeenten te beperken.

Doelbewust en out of the box

Wanneer we vanuit de benadering van missie, visie en demografische ontwikkelingen het vraagstuk van bezuinigen ter hand nemen, kan dit uiteindelijk ook leiden tot formatieve wijzigingen. Wijzigingen in kwantiteit en/of kwaliteit: hebben we op het benodigde tijdstip het juiste personeel op de goede plek zitten. Dit kan betekenen dat we meer flexibiliteit in het personeelsbestand moeten aanbrengen.

Bezuinigen betekent niet dat er minder uitgegeven c.q. geïnvesteerd moet worden. Het betekent vooral dat beschikbare middelen doelbewuster ingezet moeten worden. Het betekent alleen de juiste dingen doen, waar mogelijk op een andere manier. Gemeenten moeten hierin creatief zijn, ‘out of the box’ denken. En doelbewust een aanpak kiezen met persoonlijke en financiële inzet van alle partijen: bewoners, ondernemers en uiteraard de gemeentelijke organisatie.